Por Mauro Benente*
El gobierno nacional se enfrenta a un calendario electoral en el que no puede mostrar ninguna variable económica a su favor. El Frente Para la Victoria dejó un escenario económico con un notable desendeudamiento, pero también con ciertas dificultades: déficit fiscal, escasez de divisas e inflación. Además, si bien en el largo período kirchnerista encontramos una potente disminución de la pobreza y el desempleo, fundamentalmente la pobreza se mantenía en números elevados. El gobierno de Cambiemos transformó estas dificultades en catástrofes, empeorando extraordinariamente todas y cada una de las variables. Además, ese agravamiento fue acompañando con la calamidad de elevar enormemente la deuda externa, y de someterse a los mandatos del Fondo Monetario Internacional.
Este contraste, no solamente debe mostrar el estrepitoso fracaso de la política económica de Cambiemos, sino que debe traducirse en una mirada más benevolente sobre la política económica del gobierno anterior, incluso con las
dificultades mencionadas. Es por la imposibilidad de lucir credenciales en el plano económico, que el Jefe de Gabinete de Ministros, Marcos Peña Braun, planteó que la próxima elección, «más que una batalla por el bolsillo, una batalla por el alma de la Argentina». Si la calidad de vida empeoró notablemente, si todos los indicadores económicos y sociales causan vergüenza, cabe preguntarse: ¿qué es lo que podría motivar un voto a Cambiemos? ¿Qué fibra de nuestra alma nos llevaría a apoyar a este gobierno?
Uno de los discursos ha articulado el macrismo, tanto cuando era oposición como ahora que es gobierno, es su garantía de defensa de la república, frente a un supuesto populismo avasallante de todas y cada una de las instituciones. Sospecho que en las elecciones presidenciales de 2015 existió una parte del electorado que, de modo bienintencionado, creyó que el kirchnerismo avasallaba sistemáticamente las instituciones, y que Cambiemos era una garantía de su resguardo. Me parece que en 2015 estaban equivocados, y que sería una enorme tragedia repetir la historia de ese error en estas elecciones de 2019.
Un primer camino para mostrar que es erróneo situar a Cambiemos como un espacio político preocupado por las instituciones, es presentar a los derechos humanos como instituciones a ser respetadas, y exponer cómo el gobierno anterior desplegó políticas de expansión de derechos, mientras que el gobierno actual los reduce y vulnera sistemáticamente. Sin embargo, como sospecho que ningún alma preocupada por los derechos humanos en general, y por los derechos sociales en particular (educación, trabajo, salud, vivienda) votará a Cambiemos, analizaré otros
caminos que, adelanto, tampoco deberían llevar a apoyar al gobierno actual.
Historia de largo aliento y respeto de las instituciones
Cuando el gobierno articula su discurso de defensa de las instituciones republicanas, oscila entre desplegar una historia de corto aliento –el temor al populismo kirchnerista- y otra de más largo alcance, vinculada con las supuestas tendencias autoritarias del peronismo. En este relato más extenso, en algunos sectores suele presentarse a la Unión Cívica Radical (UCR) como aquella fuerza preocupada por el respeto de las formas institucionales. Aquí no quisiera hacer una defensa del peronismo, pero sí deseo problematizar este supuesto respeto irrestricto de las instituciones que tendría como tesoro la historia de la UCR.
En primer lugar, la aparición en la esfera pública de la UCR –todavía como Unión Cívica- no solamente no fue dentro de las reglas del juego institucional, sino que fue contrariándolas y desafiándolas. Aquella aparición fue en la madrugada del 26 de julio de 1890, en el inicio de la denominada Revolución del Parque, que supuso una combinación de sublevaciones en el ejército, en la flota naval, y la marcha de milicianos armados. La sublevación fue sofocada, y el radicalismo llegaría el gobierno recién en 1916 por vía electoral. La Presidencia de Hipólito Yrigoyen
difícilmente pueda ser catalogado como el más institucionalista de la historia, y no solamente porque se encuentra manchado por la sangre de la Patagonia Rebelde y la Semana Trágica, sino también porque se dictaron 19 intervenciones federales a provincias. Esta lógica de intervención se mantuvo en el gobierno de Alvear, que dictó otras 10.
Años más tarde, durante la Presidencia de Juan Domingo Perón, la UCR se presentó a sí misma como garante de las instituciones democráticas. Sin embargo, esa supuesta garantía tuvo muy corta duración, puesto que en 1957 la UCR no tuvo ningún prurito de participar en una Convención Constituyente convocada por una dictadura militar. La UCR también participó de las distintas elecciones que se sucedieron entre 1958 y 1973, en todas ellas con el peronismo
proscripto. Finalmente, el gobierno de Raúl Alfonsín tuvo el enorme trabajo de liderar el proceso de consolidación de la democracia, misión que en términos generales cumplió satisfactoriamente. El gobierno de Alfonsín estuvo precedido por una dictadura cívico-militar que fue aplaudida, y hasta protagonizada, por el mismo bloque de poder económico que hoy apoya el gobierno de Cambiemos, y que jamás se ha interesado por el respeto de las instituciones. Más allá de sus enormes méritos, afirmar que el gobierno de Alfonsín supuso un respeto irrestricto por las
instituciones implicaría olvidar, por ejemplo, que el Plan Austral no se sancionó por Ley del Congreso de la Nación, sino mediante un Decreto de Necesidad y Urgencia, que no estaba regulado en la Constitución Nacional. Por último, en este repaso histórico, prefiero no incluir al gobierno de Fernando De la Rúa, no solamente porque ya no sería historia de largo aliento, sino porque no me gustan los golpes bajos.
Este muy breve relato no debe leerse, necesariamente, como un reproche a la UCR puesto que, incluso siendo contrario a las instituciones, la Revolución del Parque se encuentra absolutamente justificada –básicamente porque esas instituciones eran muy reprochables-. También podrían apoyarse las intervenciones provinciales de Hipólito Yrigoyen para así lograr mayorías en el Senado, y hasta podría justificarse –o al menos ser comprendida- la participación en elecciones presidenciales con un peronismo proscripto, pero con las fuerzas armadas como constante amenaza. Este relato tampoco debería leerse como un mérito o una justificación del peronismo.
No se trata de repartir reproches y méritos, sino de mostrar que si el clivaje es el respeto de instituciones vs. su avasallamiento, existen pocas razones históricas para situar a la UCR del lado del respeto.
Historia de corto aliento. Frente Para la Victoria y Cambiemos
En la historia de corto aliento, el gobierno de Cambiemos sitúa al kirchnerismo como aquél fantasma populista que avasalló las instituciones, y en el mismo gesto se presenta a sí mismo como el guardián de esas instituciones y el protector frente a una tragedia que puede repetirse. No contamos con indicadores ni datos precisos para comparar algo así como el grado de respeto de las instituciones del gobierno de Cambiemos con los del Frente Para la Victoria, pero sí tenemos casos testigos para realizar tal contraste. Tomaré tras ejemplos: la regulación de las retenciones a
granos y oleaginosas; la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual; el nombramiento de jueces y juezas de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. No son temas caprichosos ni menores, sino que los dos primeros representan medidas que supusieron potentes disputas y polémicas, y es por ello que es muy relevante analizar cómo fue el tránsito institucional de esas medidas. Por su parte, el nombramiento de jueces/zas de la Corte Suprema de Justicia es una de las variables, aunque no la única, para medir el comportamiento del Poder Ejecutivo respecto del Poder Judicial.
Las retenciones
Uno de los conflictos más fuertes que se suscitaron durante el primer gobierno de Cristina Fernández de Kirchner fue el que se produjo como consecuencia de un intento de incrementar los tributos a la exportación de algunos granos y oleaginosas. La resolución 125 firmada en 2008 por el Ministro de Economía Martín Lousteau –hoy en las filas del oficialismo-, fue dictada en uso de atribuciones del artículo 755 del Código Aduanero, que facultaba al Poder Ejecutivo a establecer derechos de exportación, y del decreto 2752/91 que había subdelegado estas atribuciones en el
citado Ministerio. En medio del conflicto, el Poder Ejecutivo envió un proyecto de ley con el contenido de la resolución, y una vez rechazado, la derogó. El gobierno no estaba obligado a enviar el proyecto de ley, ni a derogar la resolución tras el rechazo al proyecto, pero en una muestra de institucionalidad procedió de ese modo.
Sobre este asunto, hay que recordar que la reforma constitucional de 1994 estableció que la delegación legislativa que no tuviera plazo de vigencia caducaría en 1999, a menos que el Congreso la ratificara. Con las leyes 25.148, 25.645,25.918, 26.135 y 26.519 se prorrogó ese plazo, y la última de las normas creó una Comisión Bicameral para evaluar la delegación legislativa. Ésta emitió un dictamen y, para no perder vigencia, las normas tenían que ser ratificadas antes del 25 de agosto de 2010, pero la entonces oposición –hoy oficialismo- no prestó el acuerdo, y la delegación legislativa, dentro de la cual estaba el artículo 755 del Código Aduanero, caducó. En ese entonces, el macrismo y el radicalismo aplaudieron la caducidad. Lo escandaloso es que el decreto delegado 133/2015, mediante el cual, a poco de asumir, el actual presidente Macri eliminó y disminuyó las retenciones al agro, es absolutamente inconstitucional porque se dictó en uso de facultades delegadas por el citado artículo 755, que no está vigente.
Cuando el radicalismo y el Pro estaban en la oposición, habían aplaudido la caducidad del artículo 755 del Código Aduanero, pero ni bien asumieron emplearon una norma que ellos mismos habían derogado, para cumplir los compromisos con los sectores más concentrados de la producción agropecuaria.
La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual
El proyecto de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual ingresó al parlamento el 27 de agosto de 2009 y fue aprobado el 10 de octubre, y si bien parece poco el tiempo de debate parlamentario para una ley de tamaña envergadura, hay que recordar que el 18 de marzo de 2009 se había presentado un anteproyecto que fue discutido en veinticuatro foros públicos, recibiendo ciento treinta y nueve aportes. Además, el proyecto fue apoyado por diversos movimientos sociales y políticos, y en particular por la Coalición por una Radiodifusión Democrática.
En el plano institucional, se instituyó al AFSCA como órgano de aplicación de la ley, cuyo directorio sería integrado por un presidente y un director designados por el Poder Ejecutivo, tres directores propuestos por la Comisión Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual -uno por la mayoría o primera minoría parlamentaria, uno por la segunda minoría, y otro por la tercera minoría- y dos directores a propuesta del Consejo Federal de Comunicación Audiovisual. A escasos días de asumir la presidencia, Macri dictó un Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) para modificar la Ley de Ministerios y ubicar al AFSCA dentro de la órbita del recientemente creado Ministerio de Comunicaciones, y luego dictó la intervención del AFSCA. Esto motivó una medida precautelar que impedía realizar modificaciones en la estructura del AFSCA, pero el Presidente desoyó la resolución judicial y mediante el DNU 367/2015 la dinamitó, la sustituyó por el Ente Nacional de Comunicaciones, y además derogó otras disposiciones de la Ley.
El Presidente Macri, con un mismo decreto, avasalló al Poder Legislativo y al Poder Judicial y, además, lejos de crear un órgano más plural y participativo, instituyó un Ente con siete miembros, de los cuales cinco responden directamente al Presidente.
La relación con la Corte Suprema de Justicia de la Nación
De los doce años del gobierno del Frente Para la Victoria, es posible destacar tres grandes hitos institucionales. El primero se vincula con el proceso de renovación de los jueces de la Corte Suprema de Justicia, motorizado durante la presidencia de Néstor Kirchner, que hasta entonces funcionaba con una mayoría automática de jueces nombrados durante el menemismo, y mantenidos en el gobierno de la Alianza –durante la Presidencia de Duhalde se intentó una
renovación, pero no se alcanzaron las mayorías parlamentarias-. De acuerdo con la Constitución, el nombramiento de los/as jueces/zas de la Corte supone que el Poder Ejecutivo envíe un/a candidato/a al Senado de la Nación, que debe aprobar la propuesta con dos tercios de los miembros presentes. El 19 de junio de 2003, a menos de un mes de asumir la Presidencia, Kirchner dictó el Decreto N° 222, en el que estableció un mecanismo previo al acuerdo que debe prestar el Senado. Los/as candidatos/as a ocupar cargos en el máximo tribunal deben publicar sus currículums en el Boletín Oficial y en diarios de circulación nacional, y presentar sus declaraciones juradas; el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos puede recibir comentarios, observaciones, apoyos e impugnaciones a las postulaciones. Solo una vez finalizado este proceso, el Poder Ejecutivo puede enviar la propuesta a la Comisión de Acuerdos del Senado. Kirchner no tenía ninguna obligación constitucional para sancionar este decreto, pero este instrumento legal dotó de mayor institucionalidad el proceso de nombramiento de jueces de la Corte Suprema.
Además, Kirchner propuso a juristas de prestigio, y a la primera jueza de la Corte en un proceso democrático –Margarita Argúas, la primera mujer ministra de la Corte, había sido nombrada durante la Presidencia de facto de Levingston en 1970-. Luego de este proceso de renovación e institucionalización del proceso de nombramientos, el 29 de noviembre de 2006 se sancionó la Ley 26.183, reduciéndose el número de integrantes del máximo tribunal de nueve a cinco, lo que evitó que durante lo que restaba del gobierno de Néstor Kirchner y en los subsiguientes de Cristina Fernández, se completaran las vacancias con magistrados/as nombrados/as por gobiernos de un
mismo signo político.
Durante la Presidencia de Mauricio Macri encontramos dos importantes, y preocupantes, episodios respecto de la Corte. Por una parte, en el marco del constante hostigamiento hacia la Procuradora General de la Nación, el gobierno quitó del Ministerio Público Fiscal la oficina de escuchas, para situarla en la órbita del máximo tribunal. Más allá del festival de filtraciones de escuchas telefónicas que trajo como consecuencia este traspaso de la oficina, no quisiera
detenerme en este asunto, sino en otro notablemente más escandaloso: el intento, el 14 de
diciembre de 2015, de nombrar dos jueces –masculino porque fueron dos varones- de la Corte por
decreto. El nombramiento de jueces/zas se hace con acuerdo del Senado, pero de modo excepcional el artículo 99 inciso 19 de la Constitución faculta al Presidente a «llenar las vacantes de los empleos, que requieran el acuerdo del Senado (…) por medio de nombramientos en comisión».
Recurrir a excepcionalidades no parece encuadrar con el supuesto respeto de las instituciones, pero además el Presidente no puede hacer cualquier nombramiento porque el art. 99 inc. 19 establece una nítida limitación temporal: sólo puede nombrar en comisión para ocupar las vacantes que se generen durante el receso del Senado. Durante el receso, que había comenzado el 30 de noviembre de 2015, solamente se había producido la vacante de Carlos Santiago Fayt, quien había dejado su lugar en la Corte el 10 de diciembre. De esta manera, el Presidente Macri no solamente recurrió a un remedio notablemente excepcional, sino que, en uno de los casos, además era notablemente inconstitucional.
Historia de un error. Si a usted le preocupan las instituciones, ¿cómo puede votar a Cambiemos?
Decidir el voto sin tener en cuenta la tragedia económica y social que en menos de cuatro años ha alcanzado este gobierno creo que es un gran error. Si cometemos este error, y decidimos en función de otras variables, como el respeto de las instituciones, creo que ingresamos a un terreno delicado pero que, a su vez, tampoco debería inclinar nuestro voto por el oficialismo. El terreno es delicado porque asumir como un valor en sí mismo el “respeto de las instituciones”, parece olvidar que más que respetarlas, a muchas de ellas hay que transformarlas, hacerlas más participativas y democráticas.
A pesar de lo anterior, si decidimos transitar ese delicado terreno, entiendo que votar a «Juntos por el cambio» sería un gran error. Las historias de largo y corto aliento impiden situar a esa fuerza política en el polo del respeto de las instituciones, y la historia reciente luce cómo, en ejemplos claves, nada menores, Cambiemos fue menos institucionalista que el Frente Para la Victoria. Esto no implica sostener que el peronismo y el Frente Para la Victoria hayan respetado a rajatabla el funcionamiento institucional, porque sería falso. Las historias de corto y largo alcancen sugieren que, si a usted le interesa exclusiva y excluyentemente el funcionamiento de las instituciones, y
vota únicamente en función de esa variable, sinceramente no tiene mayores motivos para votar a Cambiemos.
Uno de los pasajes de El crepúsculo de los ídolos lleva como sugerente título «Historia de un error». Allí, con un envidiable estilo poético y agudeza intelectual, Nietzsche presenta la historia de la metafísica como la historia de un error, como la historia de una ilusión que se tuvo por verdadera. Que «Juntos por el cambio» es garantía del respeto de las instituciones es una ilusión que sería trágico tomar como verdadera.
*Doctor en Derecho por la Universidad de Buenos Aires. Director del Instituto Interdisciplinario de Estudios
Constitucionales de la Universidad Nacional de José C. Paz.
